La politique agricole commune : origines et évolutions
Les origines de la Politique Agricole Commune
La création de la PAC
Dans le cadre du Traité de Rome de 1957 et en parallèle du Plan Marshall, la France, les Pays-Bas, la Belgique, l’Italie, l’Allemagne et le Luxembourg se sont engagés dans la création de la Communauté Économique Européenne (CEE). Instaurant un marché commun de biens industriels et agricoles, ses membres décidèrent de mécanismes interventionnistes forts sur les marchés pour augmenter la productivité agricole européenne.
La Politique Agricole Commune, constituant plus de 90% du budget de la CEE à l’époque, est ainsi née. Ses objectifs premiers étaient (art.39 TFUE) :
Accroître laproductivitéde l’agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu’un emploi optimum des facteurs de production, notamment de la main-d’œuvreAssurer unniveau de vie équitableà la population agricoleStabiliser lesmarchésGarantir lasécurité des approvisionnementsAssurer desprix raisonnablesà la consommationSon fonctionnement premier et ses évolutions
A travers la mise en place de prix garantis aux agriculteurs, la productivité du travail a augmenté et les prix à la consommation ont diminué. Dès lors, la stabilité induite et les politiques d’aide aux investissements ont permis des investissements financiers importants dans des machines et des infrastructures agricoles innovantes. La sélection et l’expansion des exploitations les plus productives se sont accélérées, induisant par conséquent la diminution du nombre d'exploitations et d’actifs agricoles.
La main-d'œuvre fut ainsi transférée vers d’autres secteurs tels que l’industrie et les services, et la CEE devint exportatrice nette sur un certain nombre de produits agricoles. Cependant, elle s’est rapidement trouvée en situation de surproduction. Tout en versant de plus en plus de subventions, la CEE fut confrontée à une chute des cours internationaux agricoles. Une révision partielle des mécanismes économiques a alors été engagée et des quotas de production, notamment laitiers, ont été fixés.
Par ailleurs, les États-Unis, concurrencés par l’agriculture européenne, ont négocié la fixation à zéro des droits de douane sur les protéines végétales destinés à l’élevage, créant à terme une forte dépendance de l’Union Européenne aux importations de soja initialement nord-américain. La création de l’organisation mondiale du commerce (OMC) en 1995 a finalement entraîné un changement profond des politiques économiques européennes qui se sont alors tournées vers un modèle néo-libéral.
Source: Plan Stratégique National, Ministère de l’agriculture et de l’alimentation, 2021
La Politique Agricole Commune aujourd’hui
Révisée tous les sept ans, la Politique Agricole Commune est ainsi sous-tendue par les principes de marché agricole unique, de solidarité financière et de préférence communautaire.
S’élevant à 373 milliards d’euros sur la période 2014-2020, le budget de la Politique Agricole Commune est financé par le fond européen agricole de garantie (FEAGA) et par le fond européen agricole pour le développement rural (FEADER).
Première puissance agricole européenne, la France est l'État membre de l’Union Européenne qui bénéficie le plus largement des aides de la PAC, s’élevant à hauteur de 9,5 milliards d’euros en 2019.
La PAC est structurée en deux piliers : Le premier pilier comprend l’organisation commune des marchés (OCM) des produits agricoles et les paiements directs aux agriculteurs, Le second pilier constitue la politique européenne de développement rural. Premier pilier de la PAC
Représentant 73,1% du budget de la PAC entre 2014 et 2020, le premier pilier est un mécanisme de soutien direct aux agriculteurs.
Celui-ci est composé de plusieurs types de paiements plurifonctionnels :
Paiementde baseà l’hectare (70% maximum), spécifique aux échelons nationaux ou régionaux soumis à un processus de convergence Paiement vert (30% obligatoires), soutien compensant les coûts de production de biens publics pour l’environnement non rémunérés par le marché. Les conditions fixées par ces paiements sont : le maintien d’un ratio de prairies permanentesles surfaces d’intérêt écologique supérieures à 5% des terres arables de l’exploitation (haies, bosquet, légumineuses)la diversification des cultures Paiement aux jeunes agriculteurs (2% maximum)Paiement redistributif (30% maximum), renforçant le soutien pour les premiers hectares d’une exploitation Paiement aux zones soumises à des contraintes naturelles (5% maximum)Paiement couplé à la production (15% maximum), en faveur de certaines zones ou agricultures pour des raisons économiques ou sociales Régime simplifié pour les petits agriculteurs Le versement des paiements directs est conditionné par le respect des normes européennes agronomiques et environnementales visant à limiter l’érosion des sols, à maintenir la structure et les taux de matière organique des sols et à assurer un niveau minimal d’entretien. Les normes européennes en matière de santé publique, de santé animale, d’environnement et de bien-être des animaux doivent également être respectées.
Les paiements verts, à intérêt écologique, présentent trois conditions : le maintien d’un ratio de prairies permanentes sur la surface agricole utile (SAU) totale, un ratio de surfaces d’intérêt écologique (haies, bosquet, légumineuses) supérieur à 5% des terres arables et une diversification des cultures
Second pilier de la PAC
Représentant 24,4% du budget de la PAC entre 2014 et 2020, le second pilier a pour vocation de soutenir les zones rurales de l’Union Européenne en répondant aux défis économiques, environnementaux et sociétaux de celles-ci. Les mesures décidées à l’échelle européenne sont déclinées par les programmes pluriannuels de développement rural de chaque État membre, co-financés par des fonds de l’Union et des fonds régionaux ou nationaux.
Les objectifs principaux des politiques européennes de développement rural consistent à :
favoriser le transfert de connaissances dans les secteurs de l’agriculture et de la foresterie, ainsi que dans les zones rurales ; améliorer la compétitivité de tous les types d’agriculture et renforcer la viabilité des exploitations agricoles ; promouvoir l’organisation de la chaîne alimentaire et la gestion des risques dans le secteur de l’agriculture ; restaurer, préserver et renforcer les écosystèmes tributaires de l’agriculture et de la foresterie ; promouvoir l’utilisation efficace des ressources et soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de CO₂ et résiliente aux changements climatiques dans les secteurs agricole, alimentaire et forestier ; promouvoir l’inclusion sociale, la réduction de la pauvreté et le développement économique dans les zones rurales. Parmi les outils à vocation environnementale du second pilier, on peut citer les Mesures Agro-Environnementales et Climatiques (MAEC). Chaque région identifie et justifie les enjeux environnementaux de son territoire et définit des zones dans lesquelles des MAEC peuvent être ouvertes au regard de ces enjeux. Des appels à projets sont lancés pour que des opérateurs du territoire manifestent leur intérêt pour mettre en place ces mesures. Il peut s’agir par exemple de maintien de l’élevage dans une zone déterminée, de l’amélioration de la qualité de l’eau sur un captage, de maintien de la biodiversité sur un territoire Natura 2000, etc.
La nouvelle réforme de la Politique Agricole Commune
D’intenses négociations ont eu lieu entre 2018 et 2021 afin de décider de la réforme de la PAC pour la période 2021-2027. Ne constituant plus que 32% du budget européen, la PAC présente de plus grandes marges de manœuvre à sa déclinaison par les États membres. Chaque État doit en effet présenter à la Commission européenne un plan stratégique national répondant aux grands objectifs européens. Le texte devrait entrer en vigueur dans des délais permettant d’appliquer ces nouvelles règles au 1er janvier 2023.
Cette réforme tente par ailleurs de s’associer avec les objectifs du pacte vert pour l’Europe.
Source : site internet du MAA
Les priorités sont ainsi données à l’atténuation et à l’adaptation au changement climatique, à une meilleure gestion des ressources naturelles, au renforcement de la protection de la biodiversité et des services écosystémiques, à la durabilité des systèmes alimentaires, à la juste rémunération des agriculteurs ainsi qu’au renforcement de la position de ceux-ci au sein des chaînes d’approvisionnement alimentaire. C’est finalement 40% du budget de la PAC alloué aux mesures environnementales et climatiques.
Source : CAP eye
La Commission européenne propose en particulier de remplacer les paiements verts, qui n’ont pas prouvé leur efficacité sur la période 2014-2020, par une conditionnalité plus ambitieuse assortie d’un éco-régime, incluant notamment la réduction d’émissions de gaz à effet de serre et la séquestration de carbone dans les sols. Intégrés au premier pilier de la PAC, ceux-ci doivent représenter en moyenne 25% des paiements directs. Le second pilier doit quant à lui consacrer 30% de son budget aux mesures environnementales et climatiques (MAEC).
Par ailleurs, la Commission européenne s’est donné pour objectif de rémunérer les agriculteurs pour les inciter à stocker plus de carbone dans les sols. A cet effet, elle a engagé la construction d’un cadre de certification carbone européen afin de garantir l’impact des projets financés. Une consultation publique est ainsi prévue en 2022.
Ressources :Qu'est-ce que la politique agricole commune (PAC) ?| Vie publique.fr Quelle réforme de la PAC en 2023 ?| Vie publique.fr La PAC 2015-2022 en un coup d'œil | Ministère de l'Agriculture et de l'Alimentation La politique agricole commune (PAC) - Fiches thématiques sur l'Union européenne The CAP reform's compatibility with the Green Deal's ambition - Commission européenne La PAC 2023-2027 - CAPeye Mesures agro-environnementales et climatique (MAEC) et aides à l'agriculture biologique
